Dossier : L’OACI et la Sûreté mondiale de l’aviation

Le terrorisme est l’un des défis les plus importants que doit affronter l’aviation civile internationale. Pour y faire face, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) avait lancé dès les années 1970 plusieurs plans pour améliorer la sûreté aérienne, notamment à travers la Convention de La Haye (1970) et la Convention de Montréal (1971). Après le choc des attentats du 11 septembre 2001, l’OACI a repris en profondeur les normes de sûreté qu’elle propose afin de contrecarrer l’évolution des pratiques terroristes. L’adoption de la Résolution 2309 par le Conseil de Sécurité de l’ONU en septembre 2016 puis du Plan mondial de sûreté de l’aviation en novembre 2017 par le Conseil de l’OACI sont venus donner un nouveau souffle à ces travaux.

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Paysage de Manhattan avec mémorial lumineux pour les deux tours effondrées lors des attentats du 11 septembre 2001
Credit photo : Kim Carpenter

1. Le terrorisme aérien, défi moderne et international

L’aviation civile internationale représente une cible de choix pour les groupes terroristes, tant par les dommages infligés, humains et économiques, que par l’impact médiatique obtenu. Les tragédies telles que les attentats du 11 septembre 2001, l’explosion en vol de l’Airbus A321 de la compagnie MetroJet en 2015, ou les attentats des aéroports de Bruxelles et Istanbul en 2016, illustrent cela ainsi que l’évolution rapide et inquiétante de la menace et des pratiques terroristes au fil des décennies. Dès la fin des années 1960, les mouvements terroristes, notamment au Proche-Orient, ont commencé à pratiquer la piraterie aérienne. Un nouveau cap a été franchi dans les années 1970 avec le développement du terrorisme étatique et la destruction en vol d’aéronefs. L’OACI négocie à cette période les toutes premières conventions relatives au terrorisme : la Convention de La Haye en 1970 et la Convention de Montréal en 1971. Mais les attentats du World Trade Center ont bouleversé la définition traditionnelle du terrorisme aérien et ont provoqué une refonte en profondeur des normes de sûreté aéronautique internationale.

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Logo OACI
Crédit photo : OACI

2. L’OACI face à la menace terroriste

Le préambule de la Convention de Chicago du 7 décembre 1944, qui fonde l’OACI, stipule : « le développement (…) de l’aviation civile internationale peut grandement aider à créer et préserver entre les nations et les peuples du monde entier l’amitié et la compréhension, alors que tout abus qui en serait fait peut devenir une menace pour la sécurité générale ». C’est à partir de ce principe fondateur que l’OACI a fait face à la menace terroriste, en agissant sur trois volets : la régulation aéronautique internationale, les audits des dispositifs de sûreté des Etats et le déploiement de programmes d’assistance au besoin auprès de ces derniers.

La convention de Chicago a chargé l’OACI de produire des « normes et pratiques recommandées » (SARPs) que doivent retranscrire et mettre en œuvre ses Etats membres, au nombre de 192 désormais. Ces normes n’ont pas de valeur juridique obligatoire, mais constituent des références reconnues par tous, qui font autorité à ce titre. En matière de sûreté, le Conseil de l’OACI a adopté en 1974 une série de SARPs regroupés dans une annexe à la convention, la 17ème du genre. Cette annexe 17 est adaptée en permanence (sa 10ème édition est datée d’avril 2017).

Par ailleurs, il est peu connu que les standards relatifs aux passeports sont fixés par l’OACI depuis 1968. C’est en effet à l’OACI que doit être trouvé l’équilibre délicat entre sûreté (annexe 17) et facilitation (annexe 9) du transport aérien, aboutissant par exemple à l’adoption d’une norme exigeant le retrait après novembre 2015 de tous les passeports non lisibles en machine.

Afin de contrôler la bonne retranscription par les Etats de cette réglementation, l’OACI s’est dotée fin 2002 d’un mécanisme d’audits de sûreté (USAP). Chaque année, les inspecteurs de l’OACI effectuent ainsi entre 25 et 30 audits, dont une partie d’audits documentaires, qui permettent aux Etats de corriger leurs points faibles. La France travaille à un renforcement de ces audits internationaux pour les rendre plus opérationnels, et met à disposition de l’organisation plusieurs experts à cette fin.

Enfin, l’OACI et certains de ses Etats membres déploient des programmes d’assistance au profit des Etats les plus en retard dans l’application des SARPs de l’OACI. La France s’implique tout particulièrement dans ce domaine et contribue à plusieurs programmes d’assistance de l’OACI ou d’appui à son objectif stratégique « sûreté et facilitation », tels que :

  • Le projet de coopération (FSP) d’Appui à la sûreté de l’aviation civile en Afrique (ASACA) : Cet ambitieux projet visant 22 pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, ainsi que Madagascar, a reçu l’adhésion des agences des aviations civiles des États africains partenaires et le soutien de plusieurs bailleurs et organisations internationales (OACI, Union économique et monétaire ouest-africaine, Office international des migrations, Banque mondiale, etc.). Lancé officiellement le 14 mars 2011 à Dakar, le FSP s’est déroulé de 2011 à 2014 avec un financement du gouvernement français total de 1,5 milliard d’euros. Il avait pour objectif de renforcer les capacités des États africains en matière de sûreté de l’aviation civile et de prévention des actes terroristes contre le transport aérien par des actions de formation dans les pays bénéficiaires.
  • Le Plan pour la sûreté de l’aviation et la facilitation en Afrique (AFI SECFAL) : programme de l’OACI auquel la France apporte son soutien par le détachement à titre gracieux d’un expert auprès du bureau régional de l’organisation à Dakar.
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Le Conseil de sécurité de l’ONU
Crédit photo : Organisation des Nations Unies

3. Une coopération croissante entre l’OACI et le Conseil de sécurité des Nations unies

Le Conseil de sécurité (CSNU) était initialement intervenu sur certaines crises aériennes spécifiques, comme les suites de l’attentat de Lockerbie (1988). Après les attentats du 11 septembre 2001, il a adopté la résolution 1373 (2001) qui demande aux Etats de renforcer leurs contrôles aux frontières et leurs contrôles des titres d’identité, en particulier pour faire face aux flux de combattants terroristes étrangers, lesquels font l’objet de la récente résolution 2178 (2014). Les passerelles avec l’activité de l’OACI en matière de sûreté et de facilitation étant évidentes, la coopération entre le Comité pour le contre-terrorisme du CSNU et l’OACI s’est peu à peu renforcée, au point que le Conseil de sécurité a finalement consacré une résolution à la sûreté du transport aérien : la résolution 2309, adoptée en format ministériel le 22 septembre 2016.

La résolution 2309 demande notamment aux Etats de renforcer leur mise en œuvre des SARPs de l’OACI. L’appui du Conseil de sécurité est précieux car, dans ce domaine, ce sont toutes les administrations nationales, et pas seulement celles chargées du transport aérien, qui doivent travailler en réseau pour resserrer les mailles du filet contre-terroriste. Or, dans de nombreux pays, la mobilisation fait défaut et la coordination entre administrations en charge de la sécurité intérieure et l’autorité compétente en matière de sûreté de l’aviation reste très insuffisante.
La résolution 2309 a également renforcé le dialogue entre l’OACI et le Comité du contre-terrorisme (CTC). Comme le prévoyait la résolution, la Secrétaire générale de l’organisation a ainsi participé le 7 juillet 2017 à une réunion spéciale du CTC dont il a été rendu compte au Conseil de sécurité. Lors de sa 212ème session (novembre 2017), le Conseil de l’OACI a demandé au Secrétariat d’organiser une rencontre à Montréal avec la Direction exécutive du Comité contre le terrorisme (DECT) des Nations Unies et le Bureau des Nations Unies de lutte contre le terrorisme pour poursuivre ce dialogue.

La France, qui préside de septembre 2017 à septembre 2018 le Comité d’Intervention Illicite (UIC) du Conseil de l’OACI, comité en charge de la sûreté aérienne, est en première ligne pour suivre les dossiers et les discussions portant sur ces sujets à l’OACI.

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Conseil Permanent de l’OACI
Crédit photo : OACI

4. Le Plan mondial de sûreté de l’aviation (GASeP)

La résolution 2309 du Conseil de sécurité a accéléré les travaux de l’OACI visant à mettre en place un Plan mondial de sûreté de l’aviation (GASeP, Global Aviation Security Plan) sur le modèle des plans existants pour d’autres objectifs stratégiques de l’organisation (GASP, GANP).

Le Conseil de l’OACI a ainsi franchi une étape historique en approuvant le 14 novembre 2017 le tout premier Plan mondial de sûreté de l’aviation pour améliorer la coordination, la réaction et la planification internationales afin de contrer les menaces pesant sur les passagers, les marchandises, les aéronefs et les installations de l’aviation civile. Ce nouveau document stratégique demande que les États, l’industrie et les autres parties prenantes prennent des mesures aux niveaux mondial, régional et national pour relever le niveau de mise en œuvre de l’annexe 17 de la Convention de Chicago. Un ensemble d’indicateurs et de dates cibles a été établi à cet égard et tous les objectifs et résultats associés seront régulièrement revus et ajustés, en tenant compte des nouvelles menaces à la sûreté de l’aviation. Le GASeP aidera également les États membres de l’OACI à mieux coordonner leur sûreté aérienne avec les autres États et les agences de sécurité concernées.

Une feuille de route décrivant 94 tâches, accompagnant 32 actions sous cinq résultats prioritaires clés, est prévu pour le déploiement du nouveau Plan mondial qui sera décliné lors de conférences régionales et présenté à la 40ème session de l’Assemblée de l’OACI en 2019.

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L’ambassadeur, Représentant permanent de la France au Conseil de l’OACI Philippe BERTOUX préside le Comité d’Intervention Illicite (UIC) dans la salle du Conseil Permanent de l’OACI.
Crédit : France à l’OACI

5. La Convention et le Protocole de Pékin

La conférence diplomatique sur la sûreté de l’aviation organisée par l’OACI, qui s’est tenue à Pékin en septembre 2010, a vu l’adoption de deux nouveaux instruments de droit international :

  • La Convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation internationale (dite Convention de Pékin), qui remplacera lors de son entrée en vigueur la Convention de Montréal de 1971 pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile.
    Cette convention criminalise au niveau international de nouveaux actes et activités liés au terrorisme ou à la prolifération d’armes de destruction massive. L’utilisation d’un aéronef civil dans le but de provoquer la mort ou de causer un dommage est dorénavant constitutive d’une infraction pénale ; il en est de même de la libération ou du déchargement à partir d’un aéronef en service d’une arme bactériologique, chimique ou nucléaire (BCN) ou de matières explosives ou radioactives. Elle introduit également « l’infraction de transport » qui permet de sanctionner le fait de transporter des armes BCN, explosifs ou matières radioactives en sachant qu’ils sont destinés à provoquer la mort. La Convention prévoit enfin la responsabilité pénale des commanditaires et des organisateurs d’une infraction et de ceux qui sciemment aident l’auteur d’une infraction à se soustraire à une enquête ou à des poursuites. Toute personne qui menace de commettre une des infractions prévues par la Convention peut également être tenue pénalement responsable.
  • Un Protocole additionnel (dit Protocole de Pékin) à la Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, conclue et ouverte à la signature à La Haye le 16 décembre 1970.
    Ce protocole élargit la portée de la Convention de La Haye en englobant les différentes formes de détournement d’aéronefs, y compris celles effectuées au moyen de technologies modernes. Le fait de menacer de commettre un tel acte, de contribuer à le perpétrer ou de s’entendre avec d’autres personnes en vue de le réaliser constitue également une infraction pénale. Enfin, les États signataires s’engagent à réprimer sévèrement les infractions prévues par ces deux traités et à étendre leur compétence juridictionnelle afin de pouvoir connaître des infractions commises par leurs ressortissants et de celles dont leurs ressortissants sont victimes.

Ces deux textes ont pour objectif principal d’amener les États parties à créer, dans leur droit interne, de nouvelles incriminations pénales visant les auteurs, complices et soutiens d’actions violentes de toutes natures dirigées contre un aéronef, ses passagers et son équipage. La Convention et le Protocole ont été signés par le représentant de la France auprès de l’OACI le 15 avril 2011. A l’issue de la procédure parlementaire, la France a officiellement ratifié ces deux traités le 15 décembre 2016. Ces deux instruments entreront en vigueur lorsque 22 ratifications auront été réunies. La France est le 18ème État membre de l’OACI à ratifier la Convention de Pékin et le 19ème à ratifier le Protocole de Pékin.

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M. Philippe BERTOUX, Ambassadeur, Représentant permanent de la France au Conseil de l’OACI, recevant le 24 janvier 2017 de Mme Fang LIU, Secrétaire générale de l’organisation, l’attestation de dépôt des instruments de ratification français sur concernant la Convention et le Protocole de Pékin.
Crédit photo : OACI

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Dernière modification : 28/11/2017

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