Dossier : L’OACI et la Sûreté mondiale de l’aviation

Le terrorisme est l’un des défis les plus importants que doit affronter l’aviation civile internationale. Pour y faire face, l’Organisation de l’aviation civile internationale (OACI) avait lancé dès les années 1970 plusieurs plans pour améliorer la sûreté aérienne. Après le choc des attentats du 11 septembre 2001, l’OACI a repris en profondeur les normes de sûreté qu’elle propose afin de contrecarrer l’évolution des pratiques terroristes. L’adoption de la Résolution 2309 par le Conseil de Sécurité de l’ONU en septembre 2016 puis du Plan mondial de sûreté de l’aviation en novembre 2017 par le Conseil de l’OACI sont venus donner un nouveau souffle à ces travaux.

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Paysage de Manhattan avec mémorial lumineux pour les deux tours effondrées lors des attentats du 11 septembre 2001
Credits : Kim Carpenter

1. Le terrorisme aérien, défi moderne et international

L’aviation civile internationale représente une cible de choix pour les groupes terroristes, tant par les dommages infligés, humains et économiques, que par l’impact médiatique obtenu. Les tragédies récentes telles que l’explosion en vol de l’Airbus A321 de la compagnie MetroJet en 2015, ou les attentats des aéroports de Bruxelles et Istanbul en 2016, illustrent cette situation ainsi que l’évolution rapide et inquiétante de la menace et des pratiques terroristes au fil des décennies. Dès la fin des années 1960, les mouvements terroristes, notamment au Proche-Orient, ont commencé à pratiquer la piraterie aérienne. Un nouveau cap a été franchi dans les années 1970 avec le développement du terrorisme étatique et la destruction en vol d’aéronefs. Les attentats du World Trade Center ont bouleversé la définition traditionnelle du terrorisme aérien et ont provoqué une refonte en profondeur des normes de sûreté aéronautique internationale.

Aujourd’hui, la menace des drones, qui ont récemment bloqué l’aéroport d’Heathrow à Londres, et les menaces de cyberattaques sur les différents systèmes et appareils qui composent l’aviation civile internationale poussent l’OACI à réfléchir à de nouvelles normes et pratiques recommandées (SARPs – Standards and Recommended Pratices).

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Logo OACI
Crédits : OACI
Il existe deux processus à l’OACI pour légiférer au sujet de la sûreté de l’aviation civile internationale :
  • L’adoption par le Conseil de SARPs dans l’annexe 17 de la Convention de Chicago, avec la possibilité d’être audité ;
  • L’adoption par les Etats de conventions internationales de droit aérien.

2. L’OACI face aux menaces contre l’aviation civile internationale

Le préambule de la Convention de Chicago du 7 décembre 1944, qui fonde l’OACI, stipule : « le développement (…) de l’aviation civile internationale peut grandement aider à créer et préserver entre les nations et les peuples du monde entier l’amitié et la compréhension, alors que tout abus qui en serait fait peut devenir une menace pour la sécurité générale ». C’est à partir de ce principe fondateur que l’OACI a fait face à la menace terroriste, en agissant sur trois volets :

  • la régulation aéronautique internationale ;
  • les audits des dispositifs de sûreté des Etats ;
  • le déploiement de programmes d’assistance au besoin auprès de ces derniers.

En 1969, face à des actes de malveillance croissants envers l’aviation civile, le Conseil de l’OACI a établi le Comité d’intervention illicite (UIC – Unlawful Interference Committee) pour traiter des problèmes de sûreté dans l’aviation civile internationale, et en 1970, il a convoqué une Assemblée extraordinaire qui a permis l’adoption de résolutions au sujet de la sûreté. En 1974, le Conseil a adopté une série de SARPs regroupés dans une annexe à la Convention de Chicago, la 17ème du genre. Cette annexe 17 est adaptée en permanence, et la modification de certains SARPs est à l’ordre du jour de la réunion du groupe d’expert sur la sûreté aérienne (AVSECP – Aviation Security Panel).

Par ailleurs, il convient de noter que les standards relatifs aux passeports sont fixés par l’OACI depuis 1968. C’est en effet à l’OACI que doit être trouvé l’équilibre délicat entre sûreté (Annexe 17) et facilitation (Annexe 9) du transport aérien.

Afin de contrôler la bonne retranscription par les Etats de cette réglementation, l’OACI s’est dotée fin 2002 d’un mécanisme d’audits de sûreté (USAP – Universal Security Audit Programme). Chaque année, les inspecteurs de l’OACI effectuent ainsi entre 25 et 30 audits, dont une partie d’audits documentaires, qui permettent aux Etats de corriger leurs points faibles. La France travaille, avec ses partenaires et l’OACI, à un renforcement de ces audits internationaux pour les rendre plus opérationnels, et met à disposition de l’organisation plusieurs experts à cette fin.

Conclusions de la Conférence de haut niveau sur la sûreté de l’aviation

Fin 2018, la Conférence de haut niveau sur la sûreté de l’aviation (HLCAS/2 – 2nd High-Level Conference on Aviation Security) s’est conclue sur des recommandations au Conseil au sujet de la menace interne, de la cyber-sécurité, des données sur les passagers et sur le GASeP. Elle conseille ainsi à l’OACI d’élaborer de nouvelles normes pour renforcer le contrôle du personnel des aéroports, d’étudier la faisabilité de la création d’un groupe d’experts sur la cyber-sécurité dans l’aviation civile internationale, de promouvoir des normes pour la collecte, le traitement et l’utilisation des données des passagers, et d’examiner le programme d’audit USAP-CMA (Universal Security Audit Programme – Continuous Monitoring Approach) pour une éventuelle refonte afin de mieux respecter les réglementations et éviter les vulnérabilités.

La 30e réunion du Panel AVSEC, qui s’est tenue en mai 2019, a repris les conclusions de la HLCAS/2. Les experts ont travaillé à un amendement de l’annexe 17 pour mieux traiter la menace interne, et ont émis des recommandations au sujet du programme d’audit USAP-CMA. Le Panel a également proposé un projet de résolution sur la sûreté pour la prochaine Assemblée.

Enfin, l’OACI et certains de ses Etats-membres déploient des programmes d’assistance au profit des Etats les plus en retard dans l’application des SARPs de l’OACI. L’OACI dispose d’un département de mise en place de l’assistance et du développement (ISD – Implementation Support and Development) avec une section sûreté qui propose des formations aux Etats-membres pour les aider à combler les déficiences identifiées par le programme d’audit de sûreté USAP (Universal Security Audit Programme).

La France et l’Union européenne s’impliquent tout particulièrement dans ce domaine et contribuent à plusieurs programmes d’assistance, tels que :

  • Le projet de coopération d’Appui à la sûreté de l’aviation civile en Afrique (ASACA) : Cet ambitieux projet visant 22 pays d’Afrique de l’Ouest et du Centre, ainsi que Madagascar, avait pour objectif de renforcer les capacités des États africains en matière de sûreté de l’aviation civile et de prévention des actes terroristes contre le transport aérien par des actions de formation dans les pays bénéficiaires. Lancé officiellement le 14 mars 2011 à Dakar, le projet s’est déroulé de 2011 à 2016 avec un financement du gouvernement français total de 1,5 million d’euros. Il a été suivi du programme ARSUAC (Appui au renforcement de la sûreté de l’aviation civile), de 2017 à 2019 (avec une prolongation probable de 2 ans) avec un financement à hauteur de 1,2 million d’euros.
  • Le Plan pour la sûreté de l’aviation et la facilitation en Afrique (AFI SECFAL) : programme de l’OACI auquel la France apporte son soutien par le détachement à titre gracieux d’un expert auprès du bureau régional d’Afrique occidentale et centrale (WAFAC) de l’Organisation à Dakar. Depuis 2014, le comité de conduite de ce plan s’est réuni 8 fois, la dernière s’étant tenue en mai 2019 en Ouganda.
  • Le projet CASE (Civil Aviation Security in Africa and the Arabian Peninsula) : Ce projet a pour but de renforcer la sûreté de l’aviation en Afrique et dans la péninsule arabique, à l’aide d’ateliers dispensés à des experts de la sûreté. Le projet a débuté en 2016, et se terminera en avril 2020. Il est financé par l’Union européenne et est mis en œuvre par la CEAC (Conférence Européenne de l’Aviation Civile).

3. Le Plan mondial de sûreté de l’aviation (GASeP)

La résolution 2309 du Conseil de sécurité a accéléré les travaux de l’OACI visant à mettre en place un Plan mondial de sûreté de l’aviation (GASeP, Global Aviation Security Plan) sur le modèle des plans existants pour d’autres objectifs stratégiques de l’organisation (GASP, GANP).

Le Conseil de l’OACI a ainsi franchi une étape historique en approuvant le 14 novembre 2017 le tout premier Plan mondial de sûreté de l’aviation pour améliorer la coordination, la réaction et la planification internationales afin de contrer les menaces pesant sur les passagers, les marchandises, les aéronefs et les installations de l’aviation civile. Ce nouveau document stratégique demande que les États, l’industrie et les autres parties prenantes prennent des mesures aux niveaux mondial, régional et national pour relever le niveau de mise en œuvre de l’annexe 17 de la Convention de Chicago. Un ensemble d’indicateurs et de dates cibles a été établi à cet égard et tous les objectifs et résultats associés sont régulièrement revus et ajustés, en tenant compte des nouvelles menaces à la sûreté de l’aviation. Le GASeP aide également les États membres de l’OACI à mieux coordonner leur sûreté aérienne avec les autres États et les agences de sécurité concernées.

Le GASeP a défini 5 priorités clefs pour améliorer la mise en œuvre de mesures de sûreté pour l’aviation civile internationale :

  • Le renforcement de la sensibilisation et de la réponse au risque
  • Le développement d’une culture de sûreté et des capacités humaines en sûreté
  • L’amélioration des ressources technologiques et l’encouragement à l’innovation
  • L’amélioration de la supervision et de l’assurance de la qualité
  • L’amplification de la coopération et de l’appui

De ces cinq points découlent 32 actions et 94 tâches décrites dans une feuille de route qui permettra le déploiement de ce Plan mondial dans l’objectif d’avoir :

  • En 2020, 80% des Etats qui ont une mise en œuvre effective de plus de 65%
  • En 2023, 90% des Etats qui ont une mise en œuvre effective de plus de 80%
  • En 2023, 100% des Etats qui ont une mise en œuvre effective de plus de 90%

4. Une coopération croissante entre l’OACI et le Conseil de sécurité des Nations unies

Dès la fin des années 1960, les détournements d’aéronefs ont inquiété l’Assemblée Générale et le Conseil de Sécurité des Nations Unies (CSNU). En 1970, la Résolution 286 du CSNU demande ainsi aux Etats de prendre toutes les mesures légales possibles pour éviter les détournements dans l’aviation civile internationale. Le CSNU est également intervenu sur certaines crises aériennes spécifiques, comme les suites de l’attentat de Lockerbie (1988). Après les attentats du 11 septembre 2001, il a adopté la résolution 1373 (2001) qui demande aux Etats de renforcer leurs contrôles aux frontières et leurs contrôles des titres d’identité, en particulier pour faire face aux flux de combattants terroristes étrangers. Les passerelles avec l’activité de l’OACI en matière de sûreté et de facilitation étant évidentes, la coopération entre le Comité du contre-terrorisme du CSNU et l’OACI s’est peu à peu renforcée, au point que le Conseil de sécurité a finalement consacré une résolution à la sûreté du transport aérien : la résolution 2309, adoptée en format ministériel le 22 septembre 2016.

La résolution 2309 demande notamment aux Etats de renforcer leur mise en œuvre des SARPs de l’OACI. L’appui du Conseil de sécurité est précieux car, dans ce domaine, ce sont toutes les administrations nationales, et pas seulement celles chargées du transport aérien, qui doivent travailler en réseau pour resserrer les mailles du filet contre-terroriste. Or, dans de nombreux pays, la mobilisation fait défaut et la coordination entre administrations en charge de la sécurité intérieure et l’autorité compétente en matière de sûreté de l’aviation reste très insuffisante.

La résolution 2309 a également renforcé le dialogue entre l’OACI et le Comité du contre-terrorisme (CTC). Comme le prévoyait la résolution, la Secrétaire générale de l’Organisation a ainsi participé le 7 juillet 2017 à une réunion spéciale du CTC dont il a été rendu compte au Conseil de sécurité. En 2014 déjà, la Résolution 2178 du CSNU avait demandé aux Etats-membres d’exiger des compagnies aériennes des informations sur les passagers (API – Advanced Passenger Information) pour pouvoir repérer les déplacements des terroristes. Elle a été suivie par la Résolution 2396 (2017), dans laquelle le CSNU demande aux Etats de développer leur capacité de collecter, traiter et analyser les données des dossiers passagers (PNR – Passenger Name record) en suivant les SARPs de l’OACI.

En conséquence, l’ONU a lancé en mai 2019 un Programme de lutte contre le terrorisme axé sur les déplacements (UNCTTP – United Nations Countering TerrorismTravel Programme), en partenariat avec l’OACI et d’autres institutions des Nations Unies (UNODC, CTED, OICT), pour renforcer la capacité des Etats à prévenir, détecter et analyser les infractions terroristes et leurs déplacements à l’aide de l’API et du PNR.

La France, qui a présidé de septembre 2017 à septembre 2018 le Comité d’Intervention Illicite (UIC) du Conseil de l’OACI, comité en charge de la sûreté aérienne, est en première ligne pour suivre les dossiers et les discussions portant sur ces sujets à l’OACI.

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Le Conseil de Sécurité de l’ONU
Crédits : Organisation des Nations Unies

5. Les conventions de droit international

Convention de Tokyo et protocole de Montréal

La Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs signée à Tokyo en 1963, pose les bases du droit international concernant la sûreté du transport aérien. Elle reconnaît la compétence juridictionnelle générale de l’Etat d’immatriculation pour connaître des infractions commises et des actes accomplis à bord ainsi que celle des Etats parties au titre de leur compétence territoriale ou liée à la nationalité de l’auteur de l’infraction, si l’infraction compromet la sécurité du vol. Elle donne également certains pouvoirs au commandant d’aéronef pour assurer la sécurité du vol et de l’appareil. L’aéronef est considéré en vol entre le moment où toutes les portes sont fermées après l’embarquement et celui où elles sont rouvertes pour le débarquement, ou, en cas de d’atterrissage forcé, lorsque l’autorité compétente prend en charge les passagers et l’appareil. La Convention ne précise toutefois pas l’obligation d’extrader ou de poursuivre les auteurs d’infractions et ne définit pas clairement les possibles infractions. La France a signé la Convention le 11 juillet 1969 et l’a ratifiée le 11 septembre 1970. Elle est entrée en vigueur le 4 décembre 1969.

Une conférence diplomatique au printemps 2014 a ouvert à la signature le protocole de Montréal qui amende la Convention de Tokyo. Ce protocole permet de mieux traiter la question des passagers indisciplinés qui menacent la sûreté du vol. Il prévoit l’extension de la compétence juridictionnelle à l’Etat de l’exploitant ainsi que, de façon plus limitée, à l’Etat d’atterrissage.

Convention de la Haye

Suite à de nombreuses captures illicites d’aéronefs à la fin des années 1960 (118 incidents de ce type entre 1969 et 1970), 77 Etats se sont retrouvés à La Haye en décembre 1970 afin d’établir la Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs. La Convention érige en infraction internationale la capture illicite d’aéronef et oblige les Etats à poursuivre ou à extrader les auteurs d’infractions. Elle est entrée en vigueur moins d’un an après son ouverture à la signature, le 14 octobre 1971.

Convention de Montréal

La Convention pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile internationale, ou « Convention de Montréal », a été conclue en septembre 1971 et vise à élargir les infractions possibles pour compléter la Convention de La Haye. Elle inclue ainsi les actes de violence illégaux envers toute personne à bord d’un aéronef si cela compromet la sûreté, la destruction ou l’endommagement d’un aéronef en service (dès le moment où le personnel commence à le préparer jusqu’à 24h après l’atterrissage), la destruction ou l’endommagement des installations de navigation aérienne, ou encore la communication d’une information que l’on sait fausse. La Convention est entrée en vigueur le 26 janvier 1973. Elle a été complétée par un protocole de 1988 pour la répression des actes illicites de violence dans les aéroports servant à l’aviation civile internationale.

Convention et protocole de Pékin

La conférence diplomatique sur la sûreté de l’aviation organisée par l’OACI, qui s’est tenue à Pékin en septembre 2010, a vu l’adoption de deux nouveaux instruments de droit international :

  • La Convention sur la répression des actes illicites dirigés contre l’aviation internationale (dite Convention de Pékin), qui remplace la Convention de Montréal de 1971 pour la répression d’actes illicites dirigés contre la sécurité de l’aviation civile. Cette convention criminalise au niveau international de nouveaux actes et activités liés au terrorisme ou à la prolifération d’armes de destruction massive. L’utilisation d’un aéronef civil dans le but de provoquer la mort ou de causer un dommage est dorénavant constitutive d’une infraction pénale ; il en est de même de la libération ou du déchargement à partir d’un aéronef en service d’une arme bactériologique, chimique ou nucléaire (BCN) ou de matières explosives ou radioactives. Elle introduit également « l’infraction de transport » qui permet de sanctionner le fait de transporter des armes BCN, explosifs ou matières radioactives en sachant qu’ils sont destinés à provoquer la mort. La Convention prévoit enfin la responsabilité pénale des commanditaires et des organisateurs d’une infraction et de ceux qui sciemment aident l’auteur d’une infraction à se soustraire à une enquête ou à des poursuites. Toute personne qui menace de commettre une des infractions prévues par la Convention peut également être tenue pénalement responsable.
  • Un Protocole additionnel (dit Protocole de Pékin) à la Convention pour la répression de la capture illicite d’aéronefs, conclue et ouverte à la signature à La Haye le 16 décembre 1970. Ce protocole élargit la portée de la Convention de La Haye en englobant les différentes formes de détournement d’aéronefs, y compris celles effectuées au moyen de technologies modernes. Le fait de menacer de commettre un tel acte, de contribuer à le perpétrer ou de s’entendre avec d’autres personnes en vue de le réaliser constitue également une infraction pénale. Enfin, les États signataires s’engagent à réprimer sévèrement les infractions prévues par ces deux traités et à étendre leur compétence juridictionnelle afin de pouvoir connaître des infractions commises par leurs ressortissants et de celles dont leurs ressortissants sont victimes.

Ces deux textes ont pour objectif principal d’amener les États parties à créer, dans leur droit interne, de nouvelles incriminations pénales visant les auteurs, complices et soutiens d’actions violentes de toutes natures dirigées contre un aéronef, ses passagers et son équipage. La Convention et le Protocole ont été signés par le représentant de la France auprès de l’OACI le 15 avril 2011. A l’issue de la procédure parlementaire, la France a officiellement ratifié ces deux traités le 15 décembre 2016. La France est le 18ème État membre de l’OACI à ratifier la Convention de Pékin et le 19ème à ratifier le Protocole de Pékin. Ces deux instruments sont entrés en vigueur lorsque 22 ratifications ont été réunies, en janvier 2018 pour le Protocole et en juillet 2018 pour la Convention.

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M. Philippe BERTOUX, Ambassadeur, Représentant permanent de la France au Conseil de l’OACI, recevant le 24 janvier 2017 de Mme Fang LIU, Secrétaire générale de l’Organisation, l’attestation de dépôt des instruments de ratification français de la Convention et du Protocole de Pékin.
Crédits : OACI

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Dernière modification : 30/07/2019

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